1、土地儲(chǔ)備的基本概念認(rèn)知

土地儲(chǔ)備概念來(lái)自于國(guó)外的Land Banking，由政府或公共機(jī)構(gòu)預(yù)先取得土地進(jìn)行儲(chǔ)備，以備適時(shí)供應(yīng)市場(chǎng)，從而達(dá)到公共政策目標(biāo)、抑制投機(jī)、平穩(wěn)地價(jià)的目的。中國(guó)的土地儲(chǔ)備出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期，并隨著發(fā)展在2007年11月19日由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，對(duì)土地儲(chǔ)備主體與工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了界定，以完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力。

土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用,依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開發(fā)整理，并向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場(chǎng)的需要，合理確定儲(chǔ)備土地規(guī)模。土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，市、縣人民政府自然資源管理部門實(shí)施土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確，儲(chǔ)備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑和低效利用的國(guó)有存量建設(shè)用地。

圖1 土地儲(chǔ)備主要流程

2、土地儲(chǔ)備對(duì)象

（1）國(guó)有土地使用者未按照土地使用權(quán)出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金，應(yīng)依法收回的土地；

（2）國(guó)有土地使用年限屆滿，被依法收回的土地；

（3）被依法沒(méi)收使用權(quán)的國(guó)有土地；

（4）因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的國(guó)有土地，或者是經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的交通設(shè)施、礦場(chǎng)用地；

（5）交易價(jià)格偏低，政府應(yīng)優(yōu)先購(gòu)買的土地；

（6）依法分批次征用或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地；

（7）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；

（8）以出讓方式取得土地使用權(quán)后，不能按合同的期限開發(fā)或無(wú)力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

（9）其他需要進(jìn)行儲(chǔ)備的國(guó)有土地。

3、土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制

土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃：各地應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，編制土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，合理確定未來(lái)三年土地儲(chǔ)備規(guī)模，對(duì)三年內(nèi)可收儲(chǔ)的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。

年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃：各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。

年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃內(nèi)容主要包括：

（1）上年度末儲(chǔ)備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況（含上年度末的擬收儲(chǔ)土地及入庫(kù)儲(chǔ)備土地的地塊清單）；

（2）年度新增儲(chǔ)備土地計(jì)劃（含當(dāng)年新增擬收儲(chǔ)土地和新增入庫(kù)儲(chǔ)備土地規(guī)模及地塊清單）；

（3）年度儲(chǔ)備土地前期開發(fā)計(jì)劃（含當(dāng)年前期開發(fā)地塊清單）；

（4）年度儲(chǔ)備土地供應(yīng)計(jì)劃（含當(dāng)年擬供應(yīng)地塊清單）；

（5）年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)管護(hù)計(jì)劃；

（6）年度土地儲(chǔ)備資金需求總量。

土地儲(chǔ)備計(jì)劃的重點(diǎn)及目標(biāo)：

土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制最重要的是明確區(qū)分?jǐn)M收儲(chǔ)土地和入庫(kù)儲(chǔ)備土地。擬收儲(chǔ)土地，是指已納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃或經(jīng)縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)，目前已啟動(dòng)收回、收購(gòu)、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫(kù)儲(chǔ)備土地，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲(chǔ)備土地庫(kù)管理的土地。

入庫(kù)儲(chǔ)備土地的目的是為了土地供應(yīng)，以保障城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地訴求。因此，入庫(kù)儲(chǔ)備土地必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地權(quán)利（包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)）等情況進(jìn)行審核，不得為了收儲(chǔ)而強(qiáng)制征收土地。對(duì)于取得方式及程序不合規(guī)、補(bǔ)償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫(kù)儲(chǔ)備。

4、土地儲(chǔ)備與國(guó)土空間規(guī)劃的互促關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地儲(chǔ)備具有空間引導(dǎo)和控制作用，土地儲(chǔ)備是落實(shí)空間規(guī)劃的重要抓手和工具，兩者聯(lián)系緊密，相輔相成。土地儲(chǔ)備制度作為政策性工具是空間規(guī)劃落地的先行環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性保障。

圖2 規(guī)劃編制實(shí)施和與土地儲(chǔ)備工作的互促關(guān)系

土地供應(yīng)作為土地儲(chǔ)備和規(guī)劃實(shí)施最重要的環(huán)節(jié)，是自上而下的供地計(jì)劃編制和自下而上的項(xiàng)目建設(shè)需求相互沖突的環(huán)節(jié)，通常會(huì)出現(xiàn)“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”的被動(dòng)式土地供應(yīng)。因此，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)施，強(qiáng)化供應(yīng)要素的統(tǒng)籌安排，通過(guò)“先評(píng)估，后供應(yīng)”機(jī)制，自上而下謀劃項(xiàng)目，按照“功能優(yōu)先、存量?jī)?yōu)先、職住均衡”原則，重點(diǎn)加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施類、交通市政類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌類及產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的投放，重在優(yōu)化城鄉(xiāng)功能，保障民生需求，提高整體環(huán)境品質(zhì)。通過(guò)項(xiàng)目篩查、空間謀劃與時(shí)序統(tǒng)籌，構(gòu)建近期供應(yīng)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)供地項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，解決土地供應(yīng)空間錯(cuò)位、時(shí)序不當(dāng)、效益不佳等問(wèn)題。

注：文章部分內(nèi)容來(lái)源于《規(guī)劃師》雜志，《國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)土地儲(chǔ)備的邏輯轉(zhuǎn)變及路徑構(gòu)建》（作者屈永超）。